მერის პირდაპირი წესით არჩევის ორი მხარე

იზა სალაყაია



ევროპული ქარტიის განსაზღვრებით, სახელმწიფო არ შეიძლება ჩაითვალოს დემოკრატიულად, თუ იქ თვითმმართველობა არაა. მიუხედავად იმისა, რომ ჩვენი სახელმწიფო ქარტიის ხელმომწერია, ბოლო ოთხი წლის განმავლობაში ცენტრალური ხელისუფლება დაუფარავად ერეოდა თვითმმართველობის კომპეტენციაში, რამაც ადგილობრივსა და ცენტრალურ ხელისუფლების უფლებამოსილებებებს შორის ზღვარი წაშალა. დღეისათვის ევროკომისიის ერთ-ერთი სავალდებულო მოთხოვნა ქვეყანაში რეალური თვითმმართველობის განხორციელებაა.

საქართველოს პრეზიდენტმა მიხეილ სააკაშვილმა ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევენების გაზაფხულზე დანიშვნის შესახებ პირველი განცხადება სექტემბრის დასაწყისში ერთ-ერთ სატელევიზიო გამოსვლისას გააკეთა და სავარაუდო თარიღად 30 მაისი დაასახელა. ამის შემდეგ ხელისუფლება თბილისში მერის პირდაპირი წესით არჩევის ინიციატივით გამოვიდა. მოგვიანებით კი `ქრისტიან-დემოკრატიულმა” მოძრაობამ მერის პირდაპირი წესით არჩევის მოთხოვნით ხელმოწერების შეგროვება ხუთივე თვითმმართველ ქალაქში (თბილისი, რუსთავი, ქუთაისი, ფოთი და ბათუმი) დაიწყო.
საქართველოში დღეს მოქმედი კანონმდებლობის მიხედვით, განსაზღვრულია მერის არჩევა (გამგებლის) არაპირდაპირი წესით, ანუ თვითმმართველი ერთეულის საკრებულოების მიერ. პირდაპირი წესით არჩეული მერის საკითხი კი, ამ ეტაპზე ცალკეული პოლიტიკური სუბიექტების ინიციატივაა, რომელზეც პოლიტიკური დისკუსიები და კონსულტაციები მიმდინარეობს. გამომდინარე აქედან, განმარტება, თუ როგორ მოხდება მერის პირდაპირი წესით არჩევა, უცნობია. ჯერ გაურკვეველია, ვის შეუძლია წარადგინოს მერის კანდიდატურა, რა კრიტერიუმებს უნდა აკმაყოფილებდეს იგი, როგორ უნდა მოხდეს კანდიდატის საარჩევნო რეგისტრაცია, რა შემთხვევაში ითვლება კანდიდატი გამარჯვებულად და. აშ. პრინციპში, ეს ის საკითხებია, რომელიც სკრუპულოზურად, თანმიმდევრობით უნდა იყოს გაწერილი საქართველოს საარჩევნო კოდექსის მიხედვით.
მხოლოდ ზოგადად შეგვიძლია ვთქვათ, რომ მერის პირდაპირი წესით არჩევა გულისხმობს ცალკეულ თვითმმართველ ქალაქებში, ამომრჩეველთა რეგისტრაციის მიხედვით განსაზღვრულ საარჩევნო ოლქებში, მერის წარმოდგენილი კანდიდატურებისთვის მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემით (პირდაპირი გზით ხმის მიცემა) ხმის მიცემის პროცედურებს.
დღევანდელ პირობებში მერის პირდაპირი წესით არჩევა მოგვცემს თუ არა დემოკრატიული ქვეყნისთვის მნიშვნელოვან ტენდენციებს _ თვითმართველობის დეცენტრალიზაციას და დემოკრატიულ მმართველობას _ პოლიტიკურ პარტიებს განსხვავებული მოსაზრება აქვს.
`ქრისტიან-დემოკრატების” ფოთის ორგანიზაციის თავმჯდომარის ლაშა ბერაიას განმარტებით, ხელმოწერების შეგროვება მას შემდეგ გადაწყდა, რაც ხელისუფლებამ თბილისში მერის პირდაპირი წესით არჩევის შესახებ პოლიტიკური გადაწყვეტილება მიიღო. `მერის პირდაპირი წესით არჩევა ამომრჩევლის წინაშე მერის პასუხისმგებლობის, ანგარიშვალდებულებისა და დამოუკიდებლობის ხარისხს გაზრდის. უფრო მომთხოვნს გახდის ამომრჩეველს, რაც ხელს შეუწყობს სამოქალაქო საზოგადოების ჩამოყალიბებას და ქალაქის რეალური თვითმმართველობის შექმნას,” _ აცხადებს ის.
ქალაქში მოქმედ ოპოზიციურ პარტიებს, დემოკრატიული მოძრაობა `ერთიანი საქართველოსათვის” სამეგრელოს კოორდინატორს, გოჩა დოლბაიასა და `ეროვნული ფორუმის~ ადგილობრივი საინიაციტივო ჯგუფის ხელმძღვანელს, დავით სარსანიას მერის პირდპირი წესით არჩევის იდეა მოსწონთ და მიიჩნევენ, რომ არჩეული მერის შემთხვევაში ქალაქის მართვის სტილი გაუმჯობესდება. თუმცა, არსებულ მმართველობისა და საარჩევნო კანონის პირობებში შედეგის მიღებაზე ეჭვი ეპარებათ. ორივე შემთხვევაში დადებით შედეგს ხედავს “ალიანსი საქართველოსათვის “ წევრი და `რესპუბლიკური პარტიის~ წარმომადგენელი გაიოზ ქინქლაძე. მისი თქმით, პირდაპირი წესით არჩეული მერი დამოუკიდებელი პერსონაა, ვიდრე საკრებულოს მიერ არჩეული. მისი განმარტებით, ასეთ დროს მერი თავისუფლდება ქვეშევრდომობისაგან. `დღეს, როდესაც ხელისუფლებას არანაირი ნება არა აქვს თვითმმართველობის არსებობის დაშვების, პირდაპირი არჩევნებით შესაძლებელია ხალხმა გადაწყვიტოს ეს საკითხი და აირჩიოს მერი, რომელიც შესაძლოა კონფლიქტში შევიდეს, როგორც საკრებულოსთან, ასევე ცენტრალურ ხელისუფლებასთან, მაგრამ მას ვერ მოხსნიან, რადგან ხალხის მიერ იქნება არჩეული”.
საარჩევნო კანონმდებლობის სფეროში ექსპერტ, ლევან ხინთიბიძის შეფასებით, თემაზე აპელირება, რომ მერის პირდაპირი წესით არჩევის შემთხვევაში, დემოკრატიის თვალსაზრისით, ყველაფერი დადებითად შეიცვლება, მცდარია. იგი მერის პირდაპირი წესით არჩევის დადებითსა და უარყოფითი მხარეებზე საუბრობს _ დადებითია ის გარემოება, რომ შესაძლოა, არჩეული მერის დამოკიდებულების ხარისხი ცენტრალურ ხელისუფლებასთან მიმართებაში გარკვეულწილად შემცირდეს და საკუთარი ამომრჩევლების ინტერესების სასარგებლოდ გაიზარდოს, რაც მოქალაქეებისთვის, ადგილობრივი მმართველობის მუშაობის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულებების გაზრდის კუთხით, უდავოდ სასარგებლო იქნება. `პირდაპირი წესით არჩეული მერი ანგარიშვალდებული და პასუხისმგებელია უშუალოდ თავის ამომრჩეველთან, ხოლო არაპირდაპირი წესით არჩეული მერი საკრებულოსთან, როგორც დაქირავებული მენეჯერი და თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელი,” _ განმარტავს ხინთიბიძე და დასძენს, რომ პირდაპირი წესით არჩეული მერის მმართველობისას გადაწყვეტილებების მიღების პროცესსა და ადგილობრივი ინიციატივების განხორციელებაში მოსახლეობის აქტიურად ჩართვის საშუალება უფრო დიდია.
იმავდროულად ლევან ხინთიბიძე მერის პირდაპირი წესით არჩევის სამ უარყოფით მხარეს გამოყოფს: პირველი _ არჩეული მერის ლეგიტიმაციის ხარისხის მატებასთან ერთად იზრდება მისი, როგორც პოლიტიკური ფიგურის, წონაც და ამან შესაძლებელია დაჩრდილოს უშუალო `შემსრულებელი მეურნის~ ფუნქცია _ ყურადღება მიაქციოს ადგილობრივი მნიშვნელობის პრობლემების მოგვარებას და არ `გადაერთოს~ მაღალი პოლიტიკური მიზნებისთვის ბრძოლის ბატალიებში.
მეორე _ არჩეული მერის საკრებულოსთან ინტერესთა სხვადასხვაობის, ან კონფლიქტური სიტუაციის არსებობის მომენტში, ვის ექნება ზემოქმედების უფრო მეტი ბერკეტი? რომელმა უნდა დათმოს _ არჩეულმა მერმა თუ არჩეულმა საკრებულომ? თუ პირდაპირი გზით არჩეული მერი მოგვწონს, რატომ არ უნდა მოგვწონდეს ასევე პირდაპირი გზით არჩეული საკრებულო? ან პირიქით?
_`ეს არ არის ისეთი დილემა, რომელიც ისე მარტივი გადასალახი იყოს და ამ ურთიერთობების დარეგულირებას კარგად გააზრებული და მკაცრად არგუმენტირებული, პროცედურული საკანონმდებლო ნორმების დანერგვა სჭირდება, მაგრამ რა ფორმით და როგორ? ეს კითხვები კვლავ დღის წესრიგში დგას.”
მესამე _ ვინაიდან ჯერ კიდევ არ არსებობს ფინანსურად თვითკმარი ქალაქები, ისეთები, რომლებსაც საკუთარი შემოსავლით შეუძლიათ ადგილობრივი ბიუჯეტის შევსება და დამოუკიდებლად შეეძლებათ ლოკალური მნიშვნელობის პრობლემების მოგვარება, ასეთ შემთხვევაში ისინი ცენტრალური ბიუჯეტიდან სუბსიდირებას საჭიროებენ (დღესდღეობით საბიუჯეტო გადანაწილების სისტემა ასეთია). `ამ ფონზე თუ რომელიმე ქალაქის მერი ოპოზიციური კანდიდატებიდან იქნა არჩეული, შეიძლება, რომ ცენტრალური ბიუჯეტიდან ტრანსფერები შეწყდეს და ხელთ მხოლოდ არჩეული მერი შეგვრჩეს, რადგან ფინანსური რესურსის გარეშე იგი მოსახლეობის მოთხოვნების დაკმაყოფილებას ვერ შეძლებს. ანუ, მარტო საარჩევნო გარემოს შეცვლით მდგომარეობა არ შეიცვლება. შესაცვლელია საკანონმდებლო აქტებიც, რომლებიც ადგილობრივი ბიუჯეტის შევსების წყაროებს არეგულირებს.”
ბევრ შემთხვევაში კორუფცია თავს იჩენს მაშინ, როცა რეფორმებს არაჯანმრთელი ინსტიტუტები ატარებს, რასაც შიდა გარიგებამდე, პოლიტიკურ ტრეფიკინგამდე და მექრთამეობამდე მივყავართ. ამბობენ, რომ სხვადასხვა წესით არჩევისას ქალაქის მართვის სტილი იმგვარად იცვლება, რომ ერთის მხრივ, უმჯობესდება მართვა, მაგრამ მეტი ცდუნება იქმნება კორუფციისათვის. რომელი წესით არჩევის შემთხვევაშია შესაძლებელი ქალაქში ნაკლები კორუფციული სისტემის შექმნა და ახდენს თუ არა არჩევნების სისტემა კორუფციაზე გავლენას? ექსპერტი ერთმნიშვნელოვნად აცხადებს, რომ მერი პირდაპირი გზით არჩეული გვეყოლება თუ არაპირდაპირით, ამ თვალსაზრისით არანაირი მნიშვნელობა არა აქვს. მნიშვნელოვანია, თუ რა ფუნქცია-მოვალეობებს ვაკისრებთ თვითმმართველობებს (რომელშიც მოიაზრება არჩეული მერებიც), როგორია მათი როლი ქვეყნის მმართველობით სისტემაში, ცენტალურ ხელისუფლებასთან ურთიერთობაში დამოუკიდებლობისა თუ დამოკიდებულების ხარისხი, რამდენად ქმედუნარიანი იქნებიან ისინი მოსახლეობისთვის სერვისულ, სოციალურ თუ მომსახურების სხვადასხვა სფეროებში და ა. შ..
თუ გადავხედავთ განვითარებული ევროპული ქვეყნების გამოცდილებებს, იქ მოქმედებს როგორც მერების პირდაპირი, ისე არაპირდაპირი გზით არჩევის წესი. შვეიცარიაში მიღებულია მერების არაპირდაპირი გზით არჩევა, მაგრამ ვერავინ იტყვის, რომ იქ დემოკრატიის ხარისხი დაბალია, ან კიდევ მოსახლეობის ინტერესები არ არის გათვალისწინებული. თვითმმართველობის განხორციელების ეფექტი ევროპულ ქვეყნებში თითქმის ერთი და იგივეა, მხოლოდ სხვადასხვა ფორმით. ჩვენც სწორედ ეს ეფექტი უნდა გვაინტერესებდეს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, მარტო პირდაპირი გზით არჩეული მერი ვერც ცენტრალიზებულ თვითმმართველობას შეცვლის, ვერც მართვას გააუმჯობესებს და ვერც კორუფციას შეამცირებს. ეფექტური არაინფორმირებული საზოგადოების გამოც ვერ იქნება.

მერის პირდაპირი წესით არჩევის მოთხოვნით ხელმოწერების შეგროვება ფოთში მეორედ ხდება. ჯერ კიდევ 2003 წელს ა/ო `ახალგაზრდულმა ალიანსმა” და გაზეთმა `თავისუფალმა სიტყვამ” აღნიშნული მოთხოვნით საქმე საკონსტიტუციო სასამრთლოშიც გაასაჩივრეს. იმ პერიოდისთვის მერის პირდაპირი წესით არჩევა მხოლოდ თბილისსა და ფოთში არ ხდებოდა. სასამართლომ მომჩივანის სასარგებლო გადაწყვეტილება მიიღო სხვა ქალაქებთან შედარებით ფოთისა და თბილისის მოსახლეობის საარჩევნო უფლება დისკრიმინაციულად მიიჩნია და პარლამენტს ყველა თვითმმართველი ქალაქის თანაბარ საარჩევნო სისტემაში ჩაყენების შესახებ რეკომენდაცია მისცა. თუმცა, მოგვიანებით პარლამენტმა სხვა დანარჩენ ქალაქებშიც გააუქმა მერის პირდაპირი არჩევითობა და საკრებულოდან დანიშვნითი გახადა. თუმცა, თავად არჩეული საკრებულოების ლეგიტიმაცია ყოველთვის სადავო იყო.
_`მაშინ საზოგადოების ინფორმირებულობის დონე დღევანდელთან შედარებით ძალიან მაღალი იყო და მერის პირდაპირი წესით არჩევითობის შემოღებას აზრი ჰქონდა. სწორედ იმიტომაც არ დაუშვა ხელისუფლებამ იმ დროს, რომ მერები პირდაპირი წესით ყოფილიყვნენ არჩეული. ამჟამად, პირდაპირ არჩევის საშუალება მოგვეცემა თუ არა, შედეგი იგივე იქნება, რადგან არაინფორმირებული მოსახლეობა მაინც ხელისუფლებისგან გაპიარებული კანდიდატს მისცემს ხმას, ვინაიდან, ხელისუფლების მიერ მასმედიის სრული კონტროლის გამო, ალტერნატიულ ინფორმაციას, მოსახლეობა არ ფლობს. გარდა ამისა, განსხვავებული რეალობაა საბიუჯეტო შემოსავლების კუთხითაც. იმ დროს უფრო მეტი ფინანსური დამოუკიდებლობა არსებობდა და საშემოსავლო და მოგების გადასახადი ადგილობრივი ბიუჯეტს რჩებოდა, რაც ჯამში 16 მილიონს შეადგენდა და წლების მანძილზე მზარდი დინამიკით პროგნოზირდებოდა. იმდროინდელი პრემიერ-მინისტრის, ზურაბ ნოღაიდელის ინიციატივით, ორივე სახეობის გადასახადი, უკვე რამდენიმე წელია, სახელმწიფო(ცენტრალურ) ბიუჯეტში ირიცხება, რომლის მცირე ნაწილიც შემდგომ ტრანსფერის სახით უბრუნდება ქალაქს. თუკი ხელისუფლებამ, რომელიმე კონკრეტულ რეგიონში მისთვის არასასურველი მერი მიიღო, შესაძლოა, ფინანსური ბერკეტების გამოყენებით განახორციელოს მისი დამოუკიდებლობის შეზღუდვა. ამიტომაც თუ არ იარსებებს თვითმმართველობების ფინანსური დამოუკიდებლობა, არჩეული მერი შესაძლოა, მაინც ცენტრზე დამოკიდებული გახდეს, ან იძულებით გადადგეს და ეს ცვლილებები მოხდეს მანამ, სანამ ხელისუფლება საბოლოოდ თავის ნდობით აღჭურვილ კადრს არ დანიშნავს. თუკი იმიტომ გვინდა არჩეული მერი, რომ იყოს დამოუკიდებელი, მოსახლეობის მიმართ ანგარიშვალდებული და თავისუფლად განახორციელოს კანონით დაკისრებული ექსკლუზიური უფლებამოსილებები, მაშინ მინიმუმ, თვითმმართველი ერთეულები ფინანსურად უნდა იყვნენ დამოუკიდებელი და საზოგადოება მინიმალურად მაინც უნდა იყოს ინფორმირებული,~_ აცხადებს გაზეთ `თავისუფალი სიტყვის~ რედაქტორი, ელისო ჯანაშია.
ამჟამად, საქართველოს სახელმწიფო საკონსტიტუციო კომისიის ადგილობრივი თვითმმართველობისა და სახელმწიფოებრივ-ტერიტორიული მოწყობის სამუშაო ჯგუფმა საკონსტიტუციო ცვლილებებისა და დამატების შესახებ პროექტი მოამზადა, რომლის თანახმად კონსტიტუციას დაემატება მეშვიდე თავი _ ადგილობრივი თვითმმართველობა, თუმცა, მერის არჩევითობის წესზე იქ აღნიშნული არაფერი იქნება.

საქართველოს სახელმწიფოს საკონსტიტუციო კომისიის მდივნის თენგიზ შარმანიშვილის განცხადებით, ალოგიკური იქნებოდა მაისში დაგეგმილი ადგილობრივი თვითმართველობის არჩევნების ჩატარება ისე, რომ კონსტიტუციურ რეგულაციებზე მერე გვეფიქრა. _`ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანული კანონის მიღების დღიდან თვითმმართველობის საკითხები არასწორი მიმართულებით და ტენდენციებით ვითარდებოდა. თითქმის ვერ იპოვით შემთხვევას, როდესაც ეს ხდებოდა თვითმმართველობის ცნების განმტკიცების მიმართულებით. პირიქით, ყოველთვის ხდებოდა მისი შეკვეცა,” _ აღნიშნავს შარმანიშვილი და დასძენს, რომ ოპოზიცია და ხელისუფლება ერთმნიშვნელოვნად იძახიან, რომ კარგია მერის პირდაპირი წესით არჩევა, მაგრამ თუ რა ბალანსი იქნება პირდაპირ არჩეულ მერსა და წარმომადგენლობით ორგანოს შორის, ამაზე არც ერთი მხრიდან საუბარი არ არის, რაც დაბალი სამართლებრივი კულტურის მაჩვენებლია.

P.შ. პარლამენტში დებატებზე მისულმა პრეზიდენტმა ხელისუფლების ინსტიტუციურ რეფორმებზე ისაუბრა, მათ შორის საკონსტიტუციო რეფორმებზეც. აღნიშნა, რომ ქვეყანაში პარლამენტის როლი აუცილებლად უნდა გაიზარდოს და მიმართულებებიც დაასახელა. ერთ-ერთი საკითხი ადგილობრივ თვითმმართველობაზე საპარლამენტო კონტროლის დაწესება აღმოჩნდა. საჯარო განცხადების მიუხედავდ, არც იმ დროს და არც შემდგომ არავის განუმარტავს, რომ თვითმმართველობაზე ვერანაირი საპარლამენტო კონტროლი ვერ იარსებებს და რომ ზემოაღნიშნული ქარტიით ურთიერთობის მხოლოდ ისეთი ფორმაა მიღებული, როგორიც ადმინისტრაციული ზედამხედველობაა, ისიც სასამართლოს მეშვეობით, შეზღუდული ფორმებითა და გარკვეული გარანტიებით.